Решение
г. Салехард
Дело № А81-2268/2012
02 октября 2012 года
Резолютивная часть решения объявлена в судебном заседании 25 сентября 2012 года.
Полный текст решения изготовлен 02 октября 2012 года.
Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа в составе судьи Сеитова Э.М., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Джанибековой Р.Б., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Заполярнефть» (ИНН 8905031779) к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре об оспаривании постановления от 15.03.2012 № 459-ОК/16 ГП о назначении административного наказания,
при участии в судебном заседании:
от заявителя – не явились,
от административного органа – не явились,
Установил:
общество с ограниченной ответственностью «Заполярнефть» (далее по тексту – заявитель, Общество, ООО «Заполярнефть») обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Ханты-Мансийскому автономному округу-Югре (далее – административный орган, Росприроднадзор) об оспаривании постановления от 15.03.2012 № 459-ОК/16 о назначении административного наказания.
Заявленные требования мотивированы отсутствием в действиях Общества состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ). В обоснование заявленных требований ООО «Заполярнефть» указывает на то, что устройство шламовых амбаров, как сооружений, технологически необходимых для сбора отходов бурения, образующихся при строительстве куста скважин № 346 Вынгапуровского месторождения, установлено проектной документацией, которой не предусмотрено изъятие и вывоз бурового шлама, следовательно, в действиях Общества отсутствует нарушение природоохранного законодательства. В настоящее время буровой шлам, подлежащий согласно проектным решениям сбору в шламовых амбарах, не может оказывать негативное воздействие на окружающую среду и представлять угрозу экологической безопасности, поскольку шламовые амбары кустовой площадки № 346 Вынгапуровского месторождения в соответствии с проектными решениями ликвидированы, а занимаемые ими земельные участки рекультивированы.
От Росприроднадзора поступил отзыв, в соответствии с которым просит суд в удовлетворении требований заявителя отказать. В обоснование своих возражений Росприроднадзор указывает на то, что заявитель нерационально использует природные ресурсы, осуществляет деятельность по обращению с отходами с нарушениям требований законодательства Российской Федерации, деятельность по несанкционированному размещению бурового шлама осуществляет в непредназначенном для этого объекте, хранение отходов осуществляет недопустимым способом, бездействует и не принимает меры к утилизации отходов, ликвидации шламового амбара с последующей рекультивации земельного участка и восстановлению народнохозяйственной ценности земельного участка.
Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, явку своих представителей не обеспечили.
Суд считает возможным рассмотреть дело без участия представителей лиц, участвующих в деле, на основании части 2 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ), в соответствии с которой неявка в судебное заседание надлежащим образом извещенного лица, участвующего в деле, не является препятствием для рассмотрения дела, если суд не признал его явку обязательной.
Исследовав материалы дела, оценив доказательства, доводы, изложенные в заявлении, отзыве, арбитражный суд
Установил:
Из материалов дела следует, что Росприроднадзор при рассмотрении материалов, предоставленных в рамках плановой проверки в отношении ООО «Заполярнефть», усмотрел невыполнение мероприятий по очистке рекультивируемой территории от производственных отходов в шламовых амбарах в районе кустовой площадки № 346 Вынгапуровского лицензионного участка, что послужило основанием для возбуждения в отношении ООО «Заполярнефть» дела об административном правонарушении и проведения административного расследования.
29.02.2012 административный орган составил протокол об административном правонарушении № 399-ОК/16, а 15.03.2012 вынес Постановление о назначении административного наказания № 459-ОК/16 ГП, в соответствии с которым ООО «Заполярнефть» признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрено статьей 8.2 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде штрафа в размере 100 000 руб.
В постановлении № 459-ОК/16 ГП от 15.03.2012 административный орган указал следующие выявленные нарушения.
В нарушение требований природоохранного законодательства Российской Федерации ООО «Заполярнефть» осуществило ввод скважин куста № 346 Вынгапуровского месторождения до завершения работ по охране окружающей среды, восстановлению природной среды и рекультивации земель. В нарушение Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утв. Приказом Минприроды РФ № 525, Роскомзема № 67 от 22.12.1995, Общество не осуществляет ликвидацию объектов, надобность в которых миновала (шламовые амбары), и очистку рекультивируемой территории от производственных отходов (бурового шлама).
Обществом не были предприняты меры по согласованию проекта рекультивации шламовых амбаров куста № 346 Вынгапуровского месторождения с федеральным органом исполнительной власти в области обращения с отходами (его территориальным органом). Шламовый амбар является временным сооружением, предназначенным для сбора отходов бурения в период проведения работ по бурению скважин, которое после процесса бурения должно быть ликвидировано. Шламовые амбары куста № 346 Вынгапуровского месторождения не соответствуют требованиям, предъявляемым к объектам размещения отходов, а также эксплуатируются не в соответствии с требованиями, установленными к эксплуатации объектов размещения отходов. Рекультивация земельных участков, на которых расположены шламовые амбары, проведена не в полном объеме, что привело к несанкционированному захоронению отходов. Засыпка бурового шлама в шламовом амбаре не приводит к изоляции отходов безопасным для окружающей среды способом и не может гарантировать экологическую безопасность в будущем. Буровой шлам продолжает храниться в шламовых амбарах куста № 346 Вынгапуровского месторождения путем несанкционированного захоронения. В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации объектом размещения отходов, исключающим негативное воздействие на окружающую среду, является только полигон; шламовый амбар не является полигоном размещения отходов и не соответствует требованиям, предъявляемым к данному объекту.
Общество, не согласившись с выводами административного органа, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления от 15.03.2012 № 459-ОК/16.
Удовлетворяя заявленные требования, суд исходит из следующего.
В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое Решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.
Согласно части 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое Решение.
Статьей 8.2 КоАП РФ установлена ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами.
Объективной стороной состава данного правонарушения является действие или бездействие, состоящее в несоблюдении экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами.
Административным органом было установлено, что Общество допустило нарушение экологических и санитарно-эпидемиологических требований действующего законодательства в результате несанкционированного захоронения в шламовых амбарах отходов бурения (бурового шлама). В данном случае, делая вывод о нарушении Обществом статей 3, 34, 36, 37, 38, 39, 46, 51 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», статей 3, 10, 11, 12 Федерального закона от 24.06.1996 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», статей 21, 25 Лесного кодекса РФ, статей 1, 12, 13 Земельного кодекса РФ, пункта 7 Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утв. приказом Минприроды России и Роскомзема от 22.12.1995 № 525/67, административный орган исходил прежде всего из того, что шламовый амбар куста № 346 Вынгапуровского месторождения не соответствует требованиям, предъявляемым к объектам размещения отходов, а также эксплуатируется с нарушением требований порядка эксплуатации объектов размещения отходов.
Согласно статье 1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон об охране окружающей среды) требования в области охраны окружающей среды — это предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды.
Согласно пункту 1 статьи 34 Закона об охране окружающей среды размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.
В соответствии с пунктом 1 статьи 39 Закона об охране окружающей среды юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов.
В силу пункта 1 статьи 46 Закона об охране окружающей среды размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки должны осуществляться в соответствии с требованиями, установленными законодательством в области охраны окружающей среды.
Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую природную среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определены в Федеральном законе от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее по тексту – Закон об отходах производства).
Статьей 1 Закона об отходах производства предусмотрено, что отходы производства и потребления — это остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства; обращением с отходами является деятельность по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов. Под размещением отходов понимается хранение и захоронение отходов: хранение отходов — содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования; захоронение отходов — изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду. Объект размещения отходов определяется как специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое).
Пунктом 1 статьи 51 Закона об охране окружающей среды определено, что отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации. Аналогичная норма права закреплена и в пункте 1 статьи 22 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», согласно которой отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Статья 11 Закона об отходах производства Установила, в том числе, обязанность юридических лиц при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды и здоровья человека.
В соответствии со статьей 12 Закона об отходах производства создание объектов размещения отходов осуществляется на основании разрешений, выданных федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией. Определение места строительства объектов размещения отходов осуществляется на основе специальных (геологических, гидрологических и иных) исследований в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов. Ведение государственного реестра объектов размещения отходов осуществляется в порядке, определенном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Таким образом, по смыслу действующего законодательства лицо, в процессе деятельности которого образуются отходы, обязано соблюдать установленные требования к размещению отходов, а также к объектам размещения отходов, в том числе осуществить создание объекта размещения отходов на основании разрешений, выданных специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти; произвести определение места строительства таких объектов на основе специальных исследований при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы; внести объекты размещения отходов в государственный реестр объектов размещения отходов.
В рассматриваемом случае административным органом установлено, материалами дела подтверждается и заявителем не отрицается, что ООО «Заполярнефть» осуществило захоронение отходов бурения в шламовых амбарах.
Технология по захоронению отходов бурения в шламовом амбаре предусмотрена РД 39-133-94 «Инструкции по охране окружающей среды при строительстве скважин на нефть и газ на суше» (далее – Инструкция РД 39-133-94).
Так, в разделе 4 Инструкции РД 39-133-94 предусмотрены мероприятия по охране окружающей среды при сборе, хранении, очистке и обезвреживании отходов, согласно которым если не предусматривается безамбарный способ бурения с централизованным вывозом отходов, осуществляется разделение и детоксикация отходов на территории скважины. Для накопления, обезвреживания и захоронения малотоксичных отходов сооружается шламовый амбар, в котором осуществляется, разделение твердой и жидкой фаз, после отстоя — откачка осветленной части шлама с «пленкой» остаточных нефтепродуктов, отверждение.
Таким образом, вывод Росприроднадзора о том, что объектом размещения отходов является исключительно полигон, в связи с чем, не предусмотрена возможность захоронения отходов бурения в шламовых амбарах, не основан на нормах действующего законодательства Российской Федерации.
Общество в обоснование своих требований указывает, что строительство куста скважин № 346 Вынгапуровского месторождения велось на основании рабочего проекта «Обустройство IV очереди дополнительных скважин Вынгапуровского месторождения» (комплекс № 7415), разработанного с учетом всех обязательных требований и норм. Указанный проект прошел государственную экспертизу, получено положительное заключение государственной экспертизы № 303-08/ЕГЭ-0330/02 от 01.09.2008 (Т.1 л.д.93-98), в соответствии с которым проект «Обустройство IV очереди дополнительных скважин Вынгапуровского месторождения» соответствует требованиям технических документов и результатам инженерных изысканий, также соответствующих требованиям нормативных технических документов. В рамках данной государственной экспертизы рассматривались объекты, расположенные на территории Пуровского района ЯНАО, Нижневартовского района ХМАО и в границах муниципального образования г. Ноябрьск (пос. Вынгапуровский).
Исследовав в порядке статьи 71 АПК РФ имеющиеся в деле доказательства, суд пришел к выводу о том, что административный орган не представил доказательства, подтверждающие факт нарушения Обществом требований природоохранного законодательства. При этом суд исходит из следующего.
В соответствии с Книгой 4 Тома 1 Проекта № 7415 «Автомобильные дороги. Инженерная подготовка площадок кустов скважин» при строительстве оснований кустов скважин предусмотрено устройство шламовых амбаров траншейного типа. Шламовые амбары предназначены для сбора отработанного бурового раствора, сточных вод и шлама при бурении и освоении скважин, отстоя жидкой фазы отходов бурения с целью ее утилизации, а также захоронения неутилизированных отходов бурения. Конструкция шламовых амбаров принята с учетом геологических, гидрологических условий и рельефа местности с надежной гидроизоляцией.
В соответствии с пунктами 4.10 — 4.12 Инструкции РД 39-133-94 амбар должен иметь по периметру обваловку из минерального грунта высотой не менее 0,5 м и проволочное ограждение. В местах с близким залеганием грунтовых и подпочвенных вод, а также в районах распространения сильнольдистых ММП земляные амбары строятся в теле насыпной площадки с обваловкой из местных или привозных грунтов. При этом дно амбара должно быть выше на 0,3 м максимальной отметки уровня грунтовых вод. Дно и стенки сооружаемых земляных и насыпных амбаров должны гидроизолироваться. Гидроизоляция проницаемых грунтов может выполняться цементно-глинисто-полимерными композициями, цементно-глинистой пастой. Кроме того, гидроизоляция дна амбара может осуществляться буровым раствором толщиной не менее 10 см. В качестве одного из компонентов гидроизоляционного состава на основе цемента и глины может использоваться отработанный буровой раствор. Для нанесения противофильтрационного покрытия рекомендуется применять цементировочный агрегат. По согласованию с местными органами СЭС и охраны природы могут быть использованы, кроме указанных материалов (композиций), и другие составы, которые способны формировать надежные гидроизоляционные покрытия на проницаемом грунте.
Вышеуказанные требования Инструкции в части требований к конструкции шламовых амбаров заявителем соблюдены в полном объеме. Так, Книгой 4 Тома 1 Проекта № 7415 предусмотрено, что для исключения загрязнения прилегающей территории отходами бурения предусмотрена гидроизоляция дна и стенок шламовых амбаров высокопрочной полиэтиленовой пленкой и геотекстилем. Обвалование шламовых амбаров предусмотрено с внешней стороны, высота обваловки должна быть не ниже обваловки площадки. Обвалование амбара производится из привозного песчаного грунта. Для обеспечения безопасности по всему периметру шламовых амбаров предусмотрено устройство сборно-разборного ограждения высотой 1,25 м. (Т.1 л.д.45).
Проектом № 7415 также предусмотрено, что обезвоженные буровые шламы обезвреживаются методом отверждения цементным раствором; амбар засыпается грунтом от разборки площадки бригадного хозяйства, грунтом обваловки и торфом, вынутым при выторфовывании (Т.1 л.д.46), что соответствует требованиям пункта 4.22 Инструкции РД 39-133-94.
Кроме того, шламовые амбары на кусте № 346 Вынгапуровского месторождения поставлены на учет Департаментом экологии Ханты-Мансийского автономного округа — Югры в региональный реестр объектов размещения отходов (Т.3 л.д.84-86), что также свидетельствует о том, что захоронение отходов бурения в шламовых амбарах в данном случае не является нарушением требований действующего законодательства Российской Федерации.
Разделом 5.5 Книги 4 Тома 1 Проекта № 7415 предусмотрена ликвидация шламовых амбаров и рекультивация земельного участка. Так, работы по ликвидации шламовых амбаров включают: естественное и принудительное разделение твердой и жидкой фаз содержимого амбаров; откачку осветленной жидкой фазы в нефтесборный коллектор; обезвреживание отработанных буровых растворов и шлама отвердением (в том числе отходов, оставшихся в амбаре после откачки); засыпку амбаров. Работы по рекультивации предусматривают: очистку площадок кустов скважин от металлолома, мусора, оборудования и материалов; планировку территории, ранее занимаемой амбаром; посев семян трав по спланированным площадям по слою плодородного грунта или торфо-песчаной смеси.
Из представленного в материалы дела акта выполненных работ № 107 от 22.12.2010 к договору на выполнение работ по рекультивации шламовых амбаров от 09.06.2010 № Д/2116/10-1882 (Т.2 л.д.128) следует, что Общество исполнило обязанность по ликвидации шламовых амбаров, предусмотренную проектной документацией, в полном объеме. Согласно Приложению № 5 к указанному договору подрядчиком выполнены технологические и производственные работы по ликвидации шламовых амбаров; по окончании технического этапа биологическая рекультивация завершена посевом трав и внесением необходимых удобрений на всей рекультивированной территории (Т.2 л.д.126-127).
Таким образом, вывод административного органа о том, что Общество допустило захоронение отходов производства, образованных в процессе бурения скважины, в непредназначенном для этого месте и не осуществило ликвидацию шламовых амбаров и работы по рекультивации земельных участков, не соответствует обстоятельствам дела и представленным доказательствам.
Устройство шламовых амбаров, как сооружений, необходимых для сбора отходов бурения, и тем самым являющихся неотъемлемой частью технического решения по обустройству скважин Вынгапуровского месторождения, предусмотрено соответствующей проектной документацией, в связи с чем суд не усматривает в действиях заявителя состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 КоАП РФ.
Помимо изложенного следует указать, что статьей 8.2 КоАП РФ установлена ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании, транспортировке, захоронении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами. Следовательно, объективной стороной состава данного правонарушения является действие или бездействие, состоящее в несоблюдении конкретных экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами.
Между тем, Обществу было вменено нарушение статей 3, 34, 36, 37, 38, 39, 46, 51 Закона об охране окружающей среды, статей 3, 10, 11, 12 Закона об отходах производства и потребления. Указанные статьи содержат лишь общие нормы, возлагающие на хозяйствующих субъектов обязанность по соблюдению требований природоохранного законодательства при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов, в том числе объектов нефтегазодобывающих производств, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду.
В оспариваемом постановлении о назначении административного наказания, равно как и в протоколе по делу об административном правонарушении, не указано конкретной нормы экологических требований, которая была бы нарушена Обществом.
В силу статьи 1.5 КоАП РФ, части 4 статьи 210 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое Решение.
Учитывая изложенное, требования заявителя о признании незаконным и отмене оспариваемого постановления подлежат удовлетворению.
Руководствуясь статьями 9, 16, 64, 65, 71, 167, 168, 169, 170, 176, 180, 181, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа
Решил:
Постановление Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре от 15.03.2012 № 459-ОК/16 о назначении административного наказания, вынесенное в отношении общества с ограниченной ответственностью «Заполярнефть» (ИНН 8905031779), признать незаконным и отменить полностью.
Решение вступает в законную силу по истечении 10 дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба
Решение, не вступившее в законную силу, может быть обжаловано в апелляционном порядке в Восьмой арбитражный апелляционный суд.
Судья Э.М. Сеитов
г. Салехард
Дело № А81-2268/2012
02 октября 2012 года
Резолютивная часть решения объявлена в судебном заседании 25 сентября 2012 года.
Полный текст решения изготовлен 02 октября 2012 года.
Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа в составе судьи Сеитова Э.М., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Джанибековой Р.Б., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Заполярнефть» (ИНН 8905031779) к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре об оспаривании постановления от 15.03.2012 № 459-ОК/16 ГП о назначении административного наказания,
при участии в судебном заседании:
от заявителя – не явились,
от административного органа – не явились,
Установил:
общество с ограниченной ответственностью «Заполярнефть» (далее по тексту – заявитель, Общество, ООО «Заполярнефть») обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Ханты-Мансийскому автономному округу-Югре (далее – административный орган, Росприроднадзор) об оспаривании постановления от 15.03.2012 № 459-ОК/16 о назначении административного наказания.
Заявленные требования мотивированы отсутствием в действиях Общества состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ). В обоснование заявленных требований ООО «Заполярнефть» указывает на то, что устройство шламовых амбаров, как сооружений, технологически необходимых для сбора отходов бурения, образующихся при строительстве куста скважин № 346 Вынгапуровского месторождения, установлено проектной документацией, которой не предусмотрено изъятие и вывоз бурового шлама, следовательно, в действиях Общества отсутствует нарушение природоохранного законодательства. В настоящее время буровой шлам, подлежащий согласно проектным решениям сбору в шламовых амбарах, не может оказывать негативное воздействие на окружающую среду и представлять угрозу экологической безопасности, поскольку шламовые амбары кустовой площадки № 346 Вынгапуровского месторождения в соответствии с проектными решениями ликвидированы, а занимаемые ими земельные участки рекультивированы.
От Росприроднадзора поступил отзыв, в соответствии с которым просит суд в удовлетворении требований заявителя отказать. В обоснование своих возражений Росприроднадзор указывает на то, что заявитель нерационально использует природные ресурсы, осуществляет деятельность по обращению с отходами с нарушениям требований законодательства Российской Федерации, деятельность по несанкционированному размещению бурового шлама осуществляет в непредназначенном для этого объекте, хранение отходов осуществляет недопустимым способом, бездействует и не принимает меры к утилизации отходов, ликвидации шламового амбара с последующей рекультивации земельного участка и восстановлению народнохозяйственной ценности земельного участка.
Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, явку своих представителей не обеспечили.
Суд считает возможным рассмотреть дело без участия представителей лиц, участвующих в деле, на основании части 2 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ), в соответствии с которой неявка в судебное заседание надлежащим образом извещенного лица, участвующего в деле, не является препятствием для рассмотрения дела, если суд не признал его явку обязательной.
Исследовав материалы дела, оценив доказательства, доводы, изложенные в заявлении, отзыве, арбитражный суд
Установил:
Из материалов дела следует, что Росприроднадзор при рассмотрении материалов, предоставленных в рамках плановой проверки в отношении ООО «Заполярнефть», усмотрел невыполнение мероприятий по очистке рекультивируемой территории от производственных отходов в шламовых амбарах в районе кустовой площадки № 346 Вынгапуровского лицензионного участка, что послужило основанием для возбуждения в отношении ООО «Заполярнефть» дела об административном правонарушении и проведения административного расследования.
29.02.2012 административный орган составил протокол об административном правонарушении № 399-ОК/16, а 15.03.2012 вынес Постановление о назначении административного наказания № 459-ОК/16 ГП, в соответствии с которым ООО «Заполярнефть» признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрено статьей 8.2 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде штрафа в размере 100 000 руб.
В постановлении № 459-ОК/16 ГП от 15.03.2012 административный орган указал следующие выявленные нарушения.
В нарушение требований природоохранного законодательства Российской Федерации ООО «Заполярнефть» осуществило ввод скважин куста № 346 Вынгапуровского месторождения до завершения работ по охране окружающей среды, восстановлению природной среды и рекультивации земель. В нарушение Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утв. Приказом Минприроды РФ № 525, Роскомзема № 67 от 22.12.1995, Общество не осуществляет ликвидацию объектов, надобность в которых миновала (шламовые амбары), и очистку рекультивируемой территории от производственных отходов (бурового шлама).
Обществом не были предприняты меры по согласованию проекта рекультивации шламовых амбаров куста № 346 Вынгапуровского месторождения с федеральным органом исполнительной власти в области обращения с отходами (его территориальным органом). Шламовый амбар является временным сооружением, предназначенным для сбора отходов бурения в период проведения работ по бурению скважин, которое после процесса бурения должно быть ликвидировано. Шламовые амбары куста № 346 Вынгапуровского месторождения не соответствуют требованиям, предъявляемым к объектам размещения отходов, а также эксплуатируются не в соответствии с требованиями, установленными к эксплуатации объектов размещения отходов. Рекультивация земельных участков, на которых расположены шламовые амбары, проведена не в полном объеме, что привело к несанкционированному захоронению отходов. Засыпка бурового шлама в шламовом амбаре не приводит к изоляции отходов безопасным для окружающей среды способом и не может гарантировать экологическую безопасность в будущем. Буровой шлам продолжает храниться в шламовых амбарах куста № 346 Вынгапуровского месторождения путем несанкционированного захоронения. В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации объектом размещения отходов, исключающим негативное воздействие на окружающую среду, является только полигон; шламовый амбар не является полигоном размещения отходов и не соответствует требованиям, предъявляемым к данному объекту.
Общество, не согласившись с выводами административного органа, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления от 15.03.2012 № 459-ОК/16.
Удовлетворяя заявленные требования, суд исходит из следующего.
В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое Решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.
Согласно части 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое Решение.
Статьей 8.2 КоАП РФ установлена ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами.
Объективной стороной состава данного правонарушения является действие или бездействие, состоящее в несоблюдении экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами.
Административным органом было установлено, что Общество допустило нарушение экологических и санитарно-эпидемиологических требований действующего законодательства в результате несанкционированного захоронения в шламовых амбарах отходов бурения (бурового шлама). В данном случае, делая вывод о нарушении Обществом статей 3, 34, 36, 37, 38, 39, 46, 51 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», статей 3, 10, 11, 12 Федерального закона от 24.06.1996 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», статей 21, 25 Лесного кодекса РФ, статей 1, 12, 13 Земельного кодекса РФ, пункта 7 Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утв. приказом Минприроды России и Роскомзема от 22.12.1995 № 525/67, административный орган исходил прежде всего из того, что шламовый амбар куста № 346 Вынгапуровского месторождения не соответствует требованиям, предъявляемым к объектам размещения отходов, а также эксплуатируется с нарушением требований порядка эксплуатации объектов размещения отходов.
Согласно статье 1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон об охране окружающей среды) требования в области охраны окружающей среды — это предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды.
Согласно пункту 1 статьи 34 Закона об охране окружающей среды размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.
В соответствии с пунктом 1 статьи 39 Закона об охране окружающей среды юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов.
В силу пункта 1 статьи 46 Закона об охране окружающей среды размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки должны осуществляться в соответствии с требованиями, установленными законодательством в области охраны окружающей среды.
Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую природную среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определены в Федеральном законе от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее по тексту – Закон об отходах производства).
Статьей 1 Закона об отходах производства предусмотрено, что отходы производства и потребления — это остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства; обращением с отходами является деятельность по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов. Под размещением отходов понимается хранение и захоронение отходов: хранение отходов — содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования; захоронение отходов — изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду. Объект размещения отходов определяется как специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое).
Пунктом 1 статьи 51 Закона об охране окружающей среды определено, что отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации. Аналогичная норма права закреплена и в пункте 1 статьи 22 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», согласно которой отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Статья 11 Закона об отходах производства Установила, в том числе, обязанность юридических лиц при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды и здоровья человека.
В соответствии со статьей 12 Закона об отходах производства создание объектов размещения отходов осуществляется на основании разрешений, выданных федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией. Определение места строительства объектов размещения отходов осуществляется на основе специальных (геологических, гидрологических и иных) исследований в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов. Ведение государственного реестра объектов размещения отходов осуществляется в порядке, определенном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Таким образом, по смыслу действующего законодательства лицо, в процессе деятельности которого образуются отходы, обязано соблюдать установленные требования к размещению отходов, а также к объектам размещения отходов, в том числе осуществить создание объекта размещения отходов на основании разрешений, выданных специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти; произвести определение места строительства таких объектов на основе специальных исследований при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы; внести объекты размещения отходов в государственный реестр объектов размещения отходов.
В рассматриваемом случае административным органом установлено, материалами дела подтверждается и заявителем не отрицается, что ООО «Заполярнефть» осуществило захоронение отходов бурения в шламовых амбарах.
Технология по захоронению отходов бурения в шламовом амбаре предусмотрена РД 39-133-94 «Инструкции по охране окружающей среды при строительстве скважин на нефть и газ на суше» (далее – Инструкция РД 39-133-94).
Так, в разделе 4 Инструкции РД 39-133-94 предусмотрены мероприятия по охране окружающей среды при сборе, хранении, очистке и обезвреживании отходов, согласно которым если не предусматривается безамбарный способ бурения с централизованным вывозом отходов, осуществляется разделение и детоксикация отходов на территории скважины. Для накопления, обезвреживания и захоронения малотоксичных отходов сооружается шламовый амбар, в котором осуществляется, разделение твердой и жидкой фаз, после отстоя — откачка осветленной части шлама с «пленкой» остаточных нефтепродуктов, отверждение.
Таким образом, вывод Росприроднадзора о том, что объектом размещения отходов является исключительно полигон, в связи с чем, не предусмотрена возможность захоронения отходов бурения в шламовых амбарах, не основан на нормах действующего законодательства Российской Федерации.
Общество в обоснование своих требований указывает, что строительство куста скважин № 346 Вынгапуровского месторождения велось на основании рабочего проекта «Обустройство IV очереди дополнительных скважин Вынгапуровского месторождения» (комплекс № 7415), разработанного с учетом всех обязательных требований и норм. Указанный проект прошел государственную экспертизу, получено положительное заключение государственной экспертизы № 303-08/ЕГЭ-0330/02 от 01.09.2008 (Т.1 л.д.93-98), в соответствии с которым проект «Обустройство IV очереди дополнительных скважин Вынгапуровского месторождения» соответствует требованиям технических документов и результатам инженерных изысканий, также соответствующих требованиям нормативных технических документов. В рамках данной государственной экспертизы рассматривались объекты, расположенные на территории Пуровского района ЯНАО, Нижневартовского района ХМАО и в границах муниципального образования г. Ноябрьск (пос. Вынгапуровский).
Исследовав в порядке статьи 71 АПК РФ имеющиеся в деле доказательства, суд пришел к выводу о том, что административный орган не представил доказательства, подтверждающие факт нарушения Обществом требований природоохранного законодательства. При этом суд исходит из следующего.
В соответствии с Книгой 4 Тома 1 Проекта № 7415 «Автомобильные дороги. Инженерная подготовка площадок кустов скважин» при строительстве оснований кустов скважин предусмотрено устройство шламовых амбаров траншейного типа. Шламовые амбары предназначены для сбора отработанного бурового раствора, сточных вод и шлама при бурении и освоении скважин, отстоя жидкой фазы отходов бурения с целью ее утилизации, а также захоронения неутилизированных отходов бурения. Конструкция шламовых амбаров принята с учетом геологических, гидрологических условий и рельефа местности с надежной гидроизоляцией.
В соответствии с пунктами 4.10 — 4.12 Инструкции РД 39-133-94 амбар должен иметь по периметру обваловку из минерального грунта высотой не менее 0,5 м и проволочное ограждение. В местах с близким залеганием грунтовых и подпочвенных вод, а также в районах распространения сильнольдистых ММП земляные амбары строятся в теле насыпной площадки с обваловкой из местных или привозных грунтов. При этом дно амбара должно быть выше на 0,3 м максимальной отметки уровня грунтовых вод. Дно и стенки сооружаемых земляных и насыпных амбаров должны гидроизолироваться. Гидроизоляция проницаемых грунтов может выполняться цементно-глинисто-полимерными композициями, цементно-глинистой пастой. Кроме того, гидроизоляция дна амбара может осуществляться буровым раствором толщиной не менее 10 см. В качестве одного из компонентов гидроизоляционного состава на основе цемента и глины может использоваться отработанный буровой раствор. Для нанесения противофильтрационного покрытия рекомендуется применять цементировочный агрегат. По согласованию с местными органами СЭС и охраны природы могут быть использованы, кроме указанных материалов (композиций), и другие составы, которые способны формировать надежные гидроизоляционные покрытия на проницаемом грунте.
Вышеуказанные требования Инструкции в части требований к конструкции шламовых амбаров заявителем соблюдены в полном объеме. Так, Книгой 4 Тома 1 Проекта № 7415 предусмотрено, что для исключения загрязнения прилегающей территории отходами бурения предусмотрена гидроизоляция дна и стенок шламовых амбаров высокопрочной полиэтиленовой пленкой и геотекстилем. Обвалование шламовых амбаров предусмотрено с внешней стороны, высота обваловки должна быть не ниже обваловки площадки. Обвалование амбара производится из привозного песчаного грунта. Для обеспечения безопасности по всему периметру шламовых амбаров предусмотрено устройство сборно-разборного ограждения высотой 1,25 м. (Т.1 л.д.45).
Проектом № 7415 также предусмотрено, что обезвоженные буровые шламы обезвреживаются методом отверждения цементным раствором; амбар засыпается грунтом от разборки площадки бригадного хозяйства, грунтом обваловки и торфом, вынутым при выторфовывании (Т.1 л.д.46), что соответствует требованиям пункта 4.22 Инструкции РД 39-133-94.
Кроме того, шламовые амбары на кусте № 346 Вынгапуровского месторождения поставлены на учет Департаментом экологии Ханты-Мансийского автономного округа — Югры в региональный реестр объектов размещения отходов (Т.3 л.д.84-86), что также свидетельствует о том, что захоронение отходов бурения в шламовых амбарах в данном случае не является нарушением требований действующего законодательства Российской Федерации.
Разделом 5.5 Книги 4 Тома 1 Проекта № 7415 предусмотрена ликвидация шламовых амбаров и рекультивация земельного участка. Так, работы по ликвидации шламовых амбаров включают: естественное и принудительное разделение твердой и жидкой фаз содержимого амбаров; откачку осветленной жидкой фазы в нефтесборный коллектор; обезвреживание отработанных буровых растворов и шлама отвердением (в том числе отходов, оставшихся в амбаре после откачки); засыпку амбаров. Работы по рекультивации предусматривают: очистку площадок кустов скважин от металлолома, мусора, оборудования и материалов; планировку территории, ранее занимаемой амбаром; посев семян трав по спланированным площадям по слою плодородного грунта или торфо-песчаной смеси.
Из представленного в материалы дела акта выполненных работ № 107 от 22.12.2010 к договору на выполнение работ по рекультивации шламовых амбаров от 09.06.2010 № Д/2116/10-1882 (Т.2 л.д.128) следует, что Общество исполнило обязанность по ликвидации шламовых амбаров, предусмотренную проектной документацией, в полном объеме. Согласно Приложению № 5 к указанному договору подрядчиком выполнены технологические и производственные работы по ликвидации шламовых амбаров; по окончании технического этапа биологическая рекультивация завершена посевом трав и внесением необходимых удобрений на всей рекультивированной территории (Т.2 л.д.126-127).
Таким образом, вывод административного органа о том, что Общество допустило захоронение отходов производства, образованных в процессе бурения скважины, в непредназначенном для этого месте и не осуществило ликвидацию шламовых амбаров и работы по рекультивации земельных участков, не соответствует обстоятельствам дела и представленным доказательствам.
Устройство шламовых амбаров, как сооружений, необходимых для сбора отходов бурения, и тем самым являющихся неотъемлемой частью технического решения по обустройству скважин Вынгапуровского месторождения, предусмотрено соответствующей проектной документацией, в связи с чем суд не усматривает в действиях заявителя состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 КоАП РФ.
Помимо изложенного следует указать, что статьей 8.2 КоАП РФ установлена ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании, транспортировке, захоронении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами. Следовательно, объективной стороной состава данного правонарушения является действие или бездействие, состоящее в несоблюдении конкретных экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами.
Между тем, Обществу было вменено нарушение статей 3, 34, 36, 37, 38, 39, 46, 51 Закона об охране окружающей среды, статей 3, 10, 11, 12 Закона об отходах производства и потребления. Указанные статьи содержат лишь общие нормы, возлагающие на хозяйствующих субъектов обязанность по соблюдению требований природоохранного законодательства при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов, в том числе объектов нефтегазодобывающих производств, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду.
В оспариваемом постановлении о назначении административного наказания, равно как и в протоколе по делу об административном правонарушении, не указано конкретной нормы экологических требований, которая была бы нарушена Обществом.
В силу статьи 1.5 КоАП РФ, части 4 статьи 210 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое Решение.
Учитывая изложенное, требования заявителя о признании незаконным и отмене оспариваемого постановления подлежат удовлетворению.
Руководствуясь статьями 9, 16, 64, 65, 71, 167, 168, 169, 170, 176, 180, 181, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа
Решил:
Постановление Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре от 15.03.2012 № 459-ОК/16 о назначении административного наказания, вынесенное в отношении общества с ограниченной ответственностью «Заполярнефть» (ИНН 8905031779), признать незаконным и отменить полностью.
Решение вступает в законную силу по истечении 10 дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба
Решение, не вступившее в законную силу, может быть обжаловано в апелляционном порядке в Восьмой арбитражный апелляционный суд.
Судья Э.М. Сеитов
